只因石峽尾大火?自帶光環的公營房屋政策

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走進屋邨話當年,老人家每每提到的,都是1953年那場石硤尾木屋大火。熊熊烈火,一夜間毀掉五萬多人的家園,卻燃起了香港公營房屋政策的苗頭。從政府雜亂而臨時的政策,的確容易令人聯想到,公營房屋是對一場災難而啟動的應變方案,及後逐步改進為長遠發展規劃。然而,政府靈機一觸的徒置政策,處理的問題似乎從來都不是改善居住環境、推動福利政策發展。

🔥不只一次大火

1950年東頭村、李鄭屋村寮屋大火;1951年候王廟村、天后村、東頭村寮屋大火;1952年九龍塘村、山谷村、石硤尾村寮屋大火;1953年何文田村、九龍仔村、西頭村、石硤尾村寮屋大火。每年幾次的寮屋火災,每次過千人受災。但是,直至那場影響五萬多人的大火之前,政府的態度似乎是愛理不理。

大火之後,政府迅速搭起臨時房屋「包寧平房」安撫災民,又在一年後落成第一個徒置屋邨石硤尾邨,讓災民「上樓」。但是,在徙置事務署的年報中,政府相當強調「我們需要的,基本上並不是要為社會上觸犯法律的那群人改善生活環境⋯我們的任務是發展一套快捷而實用的方法,在社會整體利益的前提下,解除寮屋區的火災危險及對公共衛生和秩序的威脅」,這段說話隱約透露解決寮屋問題的意圖。恰巧地,1954年市政局緊急小組委員建議政府成立徒置事務處,其職責除了興建和管理徒置大廈,更包括管理寮屋區、防止僭建和清拆寮屋。

👨‍👩‍👧‍👦人口壓力才是關鍵因素

五十年代,香港約有二十五萬人,佔總人口的八分之一居住在寮屋區。這些區多數是一、二層高的小平房,土地使用率極低,又佔用不少市區用地。對於戰後需要大量土地復甦的香港,相比人道考慮,政府更關心的是香港山多平地少的現實。因此,政府其實是借徒置政策處理寮屋問題,目的是收回市區用地。

1954至64年間,只有寮屋居民才有資格遷徒安置。二十年間,政府興建了二十三萬個單位,為超過一百萬人提供居所,當中七成都是徒置屋邨。徒置政策雖然未能解決寮屋問題,卻有效疏導了社會的根本問題——人口激增以及市區的不勝負荷。

戰後香港人口急升一倍,達超過一百五十萬人。之後二十多年間,人口以每年平均十萬的速度澎漲,至七十年代人口已達四百萬。利用興建和分派徒置屋邨和廉租屋等公營房屋,政府掌握了人口規劃的主導權,有效而快迅地將人口合理安置到新市鎮,並推動新市鎮發展。在新市鎮的規劃中,公營房屋比例佔了住宅的七成。1971年仍然有81.1%人口居住在市區,到了1981年,已經減到72.9%。

🏡將公屋成為人口轉移的誘因

低廉的租金,不但吸引市民甘願被「發配邊疆」,而且減少了人口流動。當年,一家人若要在寮屋有一席之地,往往一個月要花四十餘元,佔了他們一半薪水,而且通常都是幾家人合租。不過徒置大廈的租金直至1965年都維持在每戶每月15元。故此,一旦上了公屋,居民便再沒壓力和動力搬出。相比起私人市場每年9%的遷出率,公屋只有0.2%,公屋人口長期處於低流動性。

學者Manuel Castells曾經提到,香港工業化與現代化的成功訴諸於公營房屋的角色,讚揚公營房屋的租金和地區優勢幫助經濟發展。在工業騰飛的六七十年代,公營房屋為工人提供了靠近工廠的住所,低廉的租金讓工人生活穩定。解決了工人生活中最大的住屋和通勤問題,整體工資不需要持續增加,使香港出口製造業在控制成本之下維持了競爭力,間接牢固了需要大量人力的製造業在香港的發展。

常說香港是借來的地方、借來的時間。當初一個隨手拈來應急的公營房屋政策,誤打誤撞,變成了殖民地時期最大的遺產,「借來的政策」沿用至今,或許是始料不及。事過半世紀,隨着一個個老舊屋邨不復返,香港這個借來的地方,燃燒著的仍是昔日的那團火嗎。

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